彭德成：旅游业《若干意见》出台背景和过程

近日，国务院办公厅发布关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见（ 国办发〔2015〕62号），国家旅游局规划财务司司长彭德成解密旅游业《若干意见》出台背景和过程。

出台背景。

国务院办公厅近日发布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，《若干意见》的制定和出台是党中央、国务院关心重视的结果，是国家旅游局党组有力领导的结果是相关部门大力支持的结果，是全国旅游行业团结奋斗的结果，凝结着党组各位领导和文件起草小组各位同志的辛勤工作和汗水，是全行业集体智慧的结晶。

今年以来，我国面临错综复杂的国际形势和国内经济下行压力加大的困难局面。世界经济处于深度调整之中，复苏动力不足，影响经济增长的不确定因素增多，调整产业结构、推动经济增长、增加社会就业、加强改善民生成为世界经济发展共同目标。国内经济进入新常态，经济下行压力加大，结构调整任务艰巨，改善民生的任务加重。特别是投资增幅持续下降，工业生产增幅下滑，消费增长缺乏新的支撑，经济增速明显放缓。一季度我国工业生产增速6.4%，同比下降0.9个百分点，固定资产投资增长13.5%，同比下降了4.1个百分点；今年上半年，我国国内生产总值同比增长7%，同比回落0.4个百分点，工业生产增速6.1%，比去年同期回落1.3个百分点，固定资产投资增长11.4%，比去年同期回落6.2个百分点。

面对严峻复杂的国际国内经济形势，中央经济工作会议和国务院《政府工作报告》提出，要主动适应和引领经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，以提高质量效益为中心，把调结构转方式放在更加突出的位置，狠抓改革攻坚，突出创新驱动，着眼于保护中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，坚持稳政策稳预期和促改革调结构“双结合”，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动发展调速不减势、量增质更优，实现经济提质增效升级。

中央强调，要培育和催生经济社会发展新动力，加大结构性改革力度，实施创新驱动发展战略，一方面增加公共产品和公共服务，补短板、惠民生、扩需求、促发展，另一方面推动大众创业、万众创新，激发亿万人民创业创新活力，顶住经济下行压力，使中国经济始终充满生机活力。要把改革开放扎实推向纵深，尤其要改革融资体制，大幅放宽民间投资的市场准入，积极推广PPP模式，鼓励社会资本投入重点项目，加强多层次资本市场体系建设，大力发展普惠金融，让所有市场主体特别是民营经济能充分享受金融服务的雨露甘霖。要以供给创新带动需求扩大，激发居民消费需求，鼓励大众消费，加快培育消费增长点，重点要促进和提升养老家政健康消费、信息消费、旅游休闲消费、绿色消费、住房消费、文化教育体育消费等六大消费领域，推动经济稳定增长和结构优化。

旅游业是我国经济社会发展的综合性产业，是国民经济和现代服务业的重要组成部分，是中央确定的扩大内需、促进消费的六大领域之一，市场需求旺，发展潜力大，带动作用强。在经济下行压力加大、经济增长明显放缓、全社会固定资产投资持续回落的情况下，我国旅游业发展逆势上扬，旅游投资和消费持续高位增长。今年上半年，全国实际完成旅游投资3018亿元，同比增长28%，比第三产业投资增速高16个百分点，比全国固定资产投资速度高17个百分点。全国国内旅游消费达1.65万亿元，增长14.5%，比社会消费品零售总额增速高4.1个百分点。旅游发展对经济增长、结构调整、改善民生的作用明显增强。

为认真贯彻落实党中央、国务院的战略部署，积极应对经济下行压力，进一步挖掘旅游投资潜力、提升旅游休闲消费水平，主动适应我国旅游业快速发展和转型升级的要求，更好地满足人民群众在全面建设小康社会过程中快速增长的旅游需求，根据李克强总理、汪洋副总理的指示和要求，在今年“两会”之后，国家旅游局正在部署并组织力量代国务院起草关于促进旅游投资和消费、为扩内需稳增长调结构惠民生发挥更大作用的文件。

可以说，制定这一文件的直接目的是落实中央经济工作会议和《政府工作报告》的要求，主动应对经济下行压力，积极促进旅游投资和消费持续快速增长；长远来看，着眼于推动我国旅游业持续健康快速发展，带动经济增长、结构调整、社会就业和居民收入增长、提高人民生活品质，服务于全面建设小康社会。

应当看到，第一，在世界经济复苏缓慢的过程中，全球旅游业保持持续较快增长，各国政府纷纷采取各种措施推动旅游业发展，发展旅游带动经济增长、结构调整、就业增加和扶贫减贫，已成为国际社会的普遍共识。第二，我国已成为世界第二大经济体，到2020年将全面建成小康社会。一方面，我国人均GDP已超过7000美元，居民衣食住行得到了基本满足，旅游等精神层面的需求快速增长，加之我国人口众多，旅游消费需求旺、潜力大。另一方面，我国旅游业正处于转型升级阶段，休闲度假旅游迅猛发展，大型景区、主题公园、中高端休闲度假、邮轮游艇、医疗健康旅游、自驾车房车营地快速发展，这对旅游投资产生了巨大需要，一批大企业、大项目、大资本正在进入旅游业。第三，经过改革开放35年发展，我国基础设施大为改善，支撑旅游业发展的机场、航线、公路、铁路、能源、通讯全面提升，过去交通不便的偏远山区和中西部地区，旅游的可进入性、便利化程度大为提高，为全国旅游投资和消费增长提供了良好环境、创造了有利条件。因此，国家层面制定出台政策性文件促进旅游投资和消费的，顺应了世界旅游业发展趋势，符合我国旅游业发展需要，不应意义重大，而且切实可行。

起草过程

《若干意见》的起草，始终得到了党中央、国务院领导同志的关心支持。习近平总书记强调指出，“旅游业是综合性产业”“旅游是拉动经济发展的重要动力，是提高人民生活质量的重要指标”。今年4月1日，在《若干意见》起草的关键时刻，习总书记对旅游工作再次做出重要批示：“国家旅游局抓‘厕所革命’,从小处着眼、从实处着手，是提升旅游业品质的务实之举。冰冻三尺，非一日之寒。要像反对‘四风’一样，下决心整治旅游不文明的各种顽疾陋习。要发扬钉钉子精神，采取有针对性的举措，一件接着一件抓，抓一件成一件，积小胜为大胜，推动我国旅游业发展迈上新台阶。”李克强总理明确指出“旅游业是现代服务业的重要组成部分，综合带动性强，乘数效应大，发展潜力大”，要求“围绕发挥旅游在扩内需、稳增长、增就业、减贫困、惠民生中的独特作用，着力创新旅游管理体制，着力依法规范旅游市场，着力推进现代旅游产业发展，着力培育旅游经济增长点，推动旅游市场向旅游市场向社会资本全面开放，加大对旅游软硬环境的投入，提升旅游产品品质和内涵，让旅游更安全、更便利、更文明、更舒心，推动经济提质增效升级、人民群众生活水平跃升”。

汪洋副总理多次强调“旅游业量的扩张和质的提升，将带动一大批相关产业发展。在新常态下，旅游业是稳增长的引擎、是调结构的重要突破口、是惠民生的重要抓手、生态文明建设的重要支撑、是繁荣文化的重要载体，是对外交往的重要桥梁，在国民经济和社会发展中的重要战略地位更加凸显”。在文件起草工作初期，汪洋副总理就亲自修改文件的题目。4月14日，文件初稿报送汪洋副总理审阅时，他充分肯定了文件制定的思路和主要内容，亲自对文件有关内容进行修改，并提出具体要求。4月29日，汪洋副总理在国务院办公厅第551期专报信息上批示“请旅游局抓紧会签报批”。

党中央、国务院关于旅游业发展的一系列重要部署和要求，是《若干意见》制定的重要指导思想和文件出台重要依据和保障。《若干意见》从今年“两会”以后开始起草，至7月28日正式通过国务院常务会议审议通过，前后只用了3个多月时间，正是得益于中央领导同志亲自部署、亲自推动、亲自把关。继去年7月2日国务院第53次常务会议审评通过《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》之后，在一年时间里，国务院常务会议两次审议出台旅游业文件，充分体现了党中央、国务院对旅游业发展的高度重视。

《若干意见》的制定和出台，始终是在国家旅游局党组统一领导和全行业的支持下进行的。为充分发挥旅游业在稳增长、调结构、增就业、惠民生方面的积极作用，国家旅游局党组主动作为、迅速行动，于2015年3月全国“两会”之后即组织力量成立文件起草小组。与之前出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》不同，这次的国务院文件是国家旅游局独立组织完成文件起草、协调、汇报工作的，在文件研制过程中，李金早局长、吴文学副局长等各位局领导多次赴地方和企业专题调研，多次组织专家和企业召开会议听取意见，党组多次召开会议研究有关重大问题，从文件内容和结构，都及时给予强有力的指导和把关，特别是在文件征求意见和会签过程，局领导亲自协调相关部门给予积极支持。在国务院常务会议审议文件过程中，李金早局长亲自精心准备汇报材料，亲自向常务会议汇报，取得了很好的效果。在会议通过国务院审议之后，吴文学副局长7月30日亲自出席国务院新闻办举行的新闻发布会，向媒体通报《若干意见》的研制背景和主要内容，及时向社会宣传文件精神。国家旅游局各司室和单位积极参与文件研制工作，及时提出修改意见，为文件的出台做了大量认真细致工作。

《若干意见》的制定和出台，充分体现了中央和国务院各部门相互协作、紧密配合的精神。文件起草过程中，各相关部门提出了大量建设性意见建议。文件征求意见稿形成后，根据国务院领导同志要求，4月17日，国家旅游局以书面形式正式向国家发改委、财政部、国土部、人社部、教育部、工信部、科技部等25个部门征求意见。在不到10天的时间里，25个部门全部反馈了修改意见。有关部门重点在错峰休假、弹性作息、为中小学生购买旅游意外保险、支持中西部地区旅游开发用地政策、促进境外旅游消费回流等方面提出了修改意见。在认真研究和吸纳相关部门意见的基础上，我国对文件稿进行了修改完善，形成文件送审稿。4月29日，国家旅游局正式会签国家发展改革委等25个部门，5月20日全部完成会签。在此基础上，国家旅游局5月26日将《若干意见》报送国务院审议。从5月26日到7月28日等待国务院常务会议审议的过程中，我们根据国务院办公厅要求，又陆续对文件进行了优化。根据国务院第100次常务会议审议《若干意见》时提出的修改意见，国家旅游局配合国务院办公厅再次对文件进行了调整和完善，8月4日国务院领导同志全部完成了《若干意见》签批工作，并由国务院办公厅正式印发。在会议征求意见、会签、上会审议和修改报批工作中，都充分体现了国务院各部门大力支持、密切配合和高效运行。可以说，没有各部门的支持配合，《若干意见》不可能这么迅速顺利得以出台。

转载请注明：徐州旅游网 » 彭德成：旅游业《若干意见》出台背景和过程